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PRODUCCION PARA LA DEFENSA Y LA ECONOMIA NACIONAL

La producción para la defensa en la Economía Nacional Argentina Por el Comodoro José María Prieto Un periodista le preguntó al Gral. Douglas McArthur si existía el ejército perfecto. La respuesta fue, "el ejército perfecto no existe, ni existirá, pero si tuviera que crear uno lo haría con el soldado japonés, los generales alemanes y la logística estadounidense". De tal pensamiento se infiere la importancia que McArthur le ajustaba a la logística en el sostenimiento del poder militar. Tal logística debe ser sostenida por la industria y la economía nacional y el mejor ejemplo actual lo ofrece US, cuyo sistema defensivo se basa en la extraordinaria capacidad tecno-industrial que se desarrolla en universidades y centros de investigación tanto oficiales como privados. Este cuadro se repite con algunas modificaciones en Europa. Particularmente en el siglo XX, los grandes avances en esos campos se verificaron en el material usado por las FF.AA. y más tarde fueron aprovechados por la sociedad. El avión, los materiales compuestos, la red informática, las comunicaciones son elementos de una larga lista de productos innovadores. En los años ´80 fue evidente la competencia entablada entre las dos súper potencias de entonces, que se lanzaron a la búsqueda de armas más precisas, nuevos sensores de detección y sistemas, el GPS (Global Positioning System), los microchips y los materiales compuestos. Como consecuencia hubo un marcado ascenso en el costo de los productos finales y su empleo en el ámbito civil, donde esa contribución ayudó a financiar inversiones industriales y para la defensa. Por esa época, la microelectrónica, la informática, las comunicaciones y la industria aeroespacial registraron un crecimiento explosivo. El republicano Ronald Reagan había decidido acabar con el poder soviético y lo desafió poniendo en marcha el programa que se conoció como la "Guerra de las galaxias". Los proyectos inherentes pusieron a prueba el ingenio tecno-científico americano. Esos adelantos pronto se reflejaron en la vida popular estadounidense y con mucha menor intensidad detrás de la "Cortina de hierro". Poco después el Muro de Berlín se derrumbó, la economía soviética y el sistema socialista colapsaron, se desmenuzó el Pacto de Varsovia y la misma Federación de Repúblicas Socialistas, y emergió poco a poco una nueva estructura de poder. Estos cambios aceleraron la implantación del capitalismo y el libre mercado en el mundo, el comercio internacional creció vertiginosamente, USA y la EU (European Union) se fortalecieron, las empresas y los centros financieros mundiales conocieron días de gloria. A medida que se investigue, veremos que la producción extraordinaria en el origen de ese período y tal contribución, acomodada a las nuevas circunstancias, aún continúa. Este período de auge industrial llevaron los índices Dow Jones y NASDAQ a cumbres nunca vistas previamente. La traslación de los productos empleados en la defensa al mercado civil ayuda a disminuir considerablemente los costos de desarrollo, industrialización y consumo. Israel, país que desde su independencia combatió cuatros guerras mayores con sus vecinos árabes, tuvo que desarrollar una industria bélica para mantener y modernizar material importante. Más tarde, introdujo algunos diseños propios para abastecer sus FF.AA. Para aliviar el presupuesto en este campo, buscó exportar con éxito sus productos y sus servicios de ingeniería. Hoy, la industria de la defensa israelí es una de las más grandes del país y ocupa un lugar significativo en el mundo con ventas por miles de millones anuales. Sudáfrica, a raíz del aislamiento que padeció cuando se impuso la política del Apartheid, tuvo que soportar un prolongado embargo sobre el material militar que incentivó el desarrollo de una industria propia en ese campo y hoy ofrece varios sistemas de calidad internacional. El autoabastecimiento le ayudó a superar dos intervenciones importantes: Angola y Namibia. La conclusión del Apartheid y la presencia de Nelson Mandela facilitaron el levantamiento del embargo y la consiguiente liberación del comercio externo, pero el nuevo gobierno continuó alentando la industria local con el apoyo de empresas estatales y privadas. Esa política estable consiguió el crecimiento de la industria para la defensa a niveles internacionales competitivos. En la Argentina Antes de avanzar conviene aclarar algunos conceptos. Entendemos por producción1 la actividad de crear bienes y servicios que se ponen a disposición de consumidores para atender sus necesidades. Consideramos material bélico (también, de guerra) a aquél que es empleado para el combate. En cambio, el material militar es el usado por las FF.AA. para sus actividades generales e incluye al material bélico. Finalmente, material para la defensa es el destinado a los fines de la defensa de la nación y es operado por los servicios militares como por otras organizaciones estatales e incluso privadas en tareas defensivas o concurrentes a ese propósito. De lo expresado, podemos inferir que la producción para la defensa es el conjunto de actividades que se cumplen para elaborar bienes o servicios destinados a la defensa. Esta noción es más amplia que las anteriores e incluye muchos elementos además de armas, municiones y equipos de uso puramente militar. Para cubrir mejor estos conceptos, subrayemos que se entiende por tecnología dual a aquélla que tiene aplicación indistinta en ámbitos civiles y militares. En nuestro país, la producción autóctona de material militar se origina en la época colonial, cuando se fundieron cañones y se fabricó pólvora, uniformes, correajes, arneses y otros objetos menores. En el período de la Independencia, se levantó un taller de armas blancas en Caroya (Córdoba), mientras que en Mendoza, bajo la dirección del Cnl. Fray Luis Beltrán, se moldearon cañones y fusiles, se hicieron cureñas y atalajes. En otros puntos del país se produjeron uniformes, elementos de talabartería y accesorios. Esa industria primitiva, estuvo dedicada íntegramente a abastecer las fuerzas en campaña, no tuvo una estructura empresaria y por eso desapareció al término de las luchas. Durante el período de las guerras fratricidas hasta Caseros, cada provincia dotaba a sus fuerzas como podía pero la mayor parte de los equipos importados procedían de Gran Bretaña. Durante la Organización Nacional, en la Guerra contra el Paraguay y en la Ocupación del Desierto, no hubo producción local salvo algunos artículos menores, por lo que la mayoría del abastecimiento procedió del exterior. Pero a partir de la segunda presidencia de Julio A. Roca y la reorganización del Ejército (EA) de la mano del Grl. Pablo Ricchieri, esta fuerza comenzó a levantar talleres y arsenales institucionales. La Armada (ARA) fundó la Base Naval en Pto. Belgrano y más tarde el Astillero de Río Santiago. En octubre de 1927 se levantó la Fábrica Militar de Aviones (FMA) en Córdoba y se inició un prolongado lapso de incorporación de tecnología moderna en el terreno aeronáutico, pero la construcción se redujo principalmente a modelos bajo licencia, algunos tipos de munición, algunos repuestos y tareas de mantenimiento. En aquellos años, la contribución privada fue prácticamente nula y se concentró en el Estado. Después de la Revolución de 1943, usufructuando las lecciones de la II GM, se creó la Dirección General de Fabricaciones Militares como la inspiración matriz del Grl. Savio, quien intentó una moderada autonomía en material de defensa. Así apareció la industria pesada, química y petroquímica que tuvo notoria influencia en la economía general del país. La idea que predominó entonces fue el mantenimiento exclusivo de la capacidad fabril en manos del Estado. La llegada de conocidos diseñadores aeronáuticos después de la guerra permitió que en la FMA naciera el primer reactor de combate de Iberoamérica (Pulqui I), pero ese diseño y otros también muy novedosos no superaron la etapa de los prototipos. Algunos modelos conocieron series limitadas (FW 44J, DL-22, Calquín) que no lograron el equilibrio económico y la FMA llegó a ser conocida como "fábrica de prototipos." En los ‘60 el EA puso en marcha el Plan Europea, dando preferencia a la importación de ese origen y especialmente de Francia, pero internamente se mantuvo el propósito de desarrollar una industria nativa para la defensa. Hasta fines del siglo XX podemos encontrar tres períodos diferenciados: de 1970 a 1983, 1983 a 1989, y desde 1990 hasta el 20002. El primero fue marcado por el diferendo con Chile que impulsó urgentes planes de modernización y abastecimiento, mientras que se buscaba una autonomía incipiente. En esa época se emitió el Plan de Reequipamiento Naval, el proyecto Tanque Argentino Mediano (TAM), la construcción del IA-58 Pucará y el desarrollo del IA-63 Pampa, entre otros proyectos. El crecimiento industrial bélico fue de tal orden que la prensa especializada colocó a la Argentina entre los seis países en desarrollo capaces de producir sistemas de armas convencionales mayores, junto con Brasil, Corea del Sur, India, Israel y Sudáfrica. Ese apurado avance se llevó a cabo mediante la adquisición de tecnología en paquete cerrado, lo cual originaba un serio inconveniente debido a la dependencia que creaba el mantenimiento mayor, las limitaciones políticas. Un segundo problema era que el país vendedor seguía siendo titular de la licencia de exportación y esa norma encareció cada proyecto que era financiado con fondos del Estado. Las industrias específicas estaban regenteadas por cada fuerza que forjaba proyectos independientes y sin dar prioridad a las necesidades del país con una visión racional. La industria privada se limitaba a ofrecer partes contra pedido, pero ese modelo de producción concluía con cada proyecto y por lo tanto tenía una vida efímera. Ese caso no se repitió en la industria petroquímica donde hubo una intervención privada más intensa. El Polo Petroquímico de Bahía Blanca fue un emprendimiento mixto de donde surgieron empresas productivas muy provechosas, como Polisur, Induclor, Monómeros Vinílicos y otras. Atanor, Carboquímica y Petroquímica Río Tercero también fueron económicamente rentables y eficientes. En el segundo período, varios proyectos ya estaban en funcionamiento pero no pudieron se privatizados por la falta de una política estatal apropiada, en tanto que en el mundo las superpotencias estaban negociando la reducción de armamento convencional. Eso motivó que el material excedente para la defensa inundara los mercados potenciales. El gobierno que asumió en 1989 puso las plantas industriales dirigidas por las instituciones militares en manos del Ministerio de Defensa, al tiempo que el presupuesto de las FF.AA. aceleró su degradación anual hasta hacer deficitario el abastecimiento interno. En 1988, se sancionó la Ley Nº 23.554, Defensa Nacional, disponiendo que el Consejo de Defensa Nacional (CONDENA, Art. 45 y 46, inc. B) en un plazo de 365 días redactase un proyecto de ley de producción para la defensa, objetivo que aún no ha sido cumplido. El tercer período está marcado por dos hechos importantes: se disolvió el imperio socialista soviético y desde entonces USA es la única súper potencia; las dos Europas persistentes (Occidental y ex Pacto de Varsovia, más estados desgranados de la URSS) iniciaron un largo camino hacia la integración dentro del "nuevo orden" internacional. La bipolaridad de medio siglo se esfumó. La fuerte reducción de las tensiones mayores abrió nuevas expectativas para el crecimiento económico y paralelamente los presupuestos de defensa comenzaron a decrecer hasta límites insospechados. Al mismo tiempo se fortaleció el concepto de la tecnología dual, permitiendo que estados menos desarrollados accediesen a equipamiento y conocimientos inquietantes, como los que conducen armas de destrucción masiva (Weapons of Mass Destrucción, WMD) y vectores de larga distancias. El eje USA-EU se abocó a gestionar un convenio capaz de controlar la proliferación de tales sistemas y hoy existe el Missile Technology Regime Control (MTRC) que intenta frenar tal expansión. Ese tratado instaló una fuerte restricción sobre los programas de investigación y desarrollo en las naciones menos poderosas, sin limitar en absoluto a las potencias de primera fila. La idea de estas potencias es hacer desistir de los programas de desarrollo de misiles capaces de llevar ojivas QBN (Químicas, Biológicas, Nucleares) a tantos países como puedan. Dentro del programa privatizador de empresas estatales cumplido en la década de los ´90, se sancionaron el decreto Nº 1.398-90 y la ley Nº 24.045 que le dieron al gobierno facultades en esta materia. De ese modo fueron a parar a corporaciones privadas en distintos años el Área de Material Córdoba, los astilleros Río Santiago y Domeq García, TAMSE, las plantas productoras de San Francisco y Villa Matheu y el Polo Petroquímico Bahía Blanca, entre otras. En el proceso de trasferencias, el Estado perdió la aptitud para producir ácido sulfúrico y latón de especificación militar. La situación actual La grave situación económica que domina al país está causando numerosos cambios en la estructura productiva nacional, cuya característica es la trasferencia de firmas de capitales argentinos a manos de corporaciones extranjeras en virtud de la rápida caída que sufren los valores patrimoniales por la depreciación de la moneda. En 1995, 245 sociedades entre las 500 más grandes del país pertenecían a inversores nativos; en 1999 esa cifra cayó a 1943. La extranjerización, además, incitó la remisión de importantes ganancias a los inversores de ultramar en detrimento de la reinversión nacional. Con estas medidas, algunos directorios rescatan aceleradamente la inversión inicial efectuada en la Argentina más una apropiada ganancia antes de reinvertir con vistas a la expansión local. La política económica de los años ´90, caracterizada por una apertura desordenada y por una sobrevaluación del peso, causó una serie de problemas estructurales que motivaron el cierre de muchas pequeñas y medianas empresas (PYMES) que constituían grandes fuentes de empleo y producción industrial. Las altas tasas impositivas, el costo de los servicios, los costos laborales y la cotización de la moneda causaron una pronunciada pérdida de competitividad que del puesto 29 en 1985 llevaron a la Argentina al 35 en 19984, o de la posición 37 en 1997 al 45 en el 20005. La devaluación actual ha mejorado la colocación de productos nacionales en el exterior pero al mismo tiempo encareció las importaciones requeridas en los procesos industriales. El aumento del nivel del gasto presupuestario ha propiciado el incremento de los impuestos directos e indirectos. Al mismo tiempo, el clima de incertidumbre sobre la política económica y el default declarado por la Argentina ha frenado las inversiones, ha alejado el crédito y se congelaron los planes de expansión. Este panorama causa elevados índices de desocupación y pobreza, y una actividad económica que no termina de arrancar decididamente, lo cual conforma un cuadro de crisis preocupante. Pero también abre el espacio a nuevas oportunidades para los emprendedores que saben descubrir los nichos que siempre existen en cualquier economía. Producción para la defensa en la economía La influencia de este sector en la economía de un país es notoria. Es usual calificar el presupuesto de defensa como un gasto a veces innecesario y se lo posterga cuando existen otras prioridades (educación, salud, asistencia social). Esa afirmación es incorrecta y la Constitución se encarga de desmentirla en el Preámbulo y en su Art. 21, pues se trata de una responsabilidad compartida a la que hay que atender. Por otra parte, la ley Nº 23.554, Defensa Nacional, Art. 2, establece "la defensa nacional es la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieren el empleo de las FF.AA. en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo". La defensa reclama la participación integrada y coordinada de "…todas las fuerzas de la Nación…" donde, por supuesto, está incluido el factor económico. Eso no significa militarizar la economía, lanzar una carrera armamentista o propender la creación de un gran complejo industrial militar. Es insertarse en un nicho productivo para empujar a la alicaída industria interna y recuperar un patrimonio que merece poseer la ciudadanía para afirmar la seguridad de un gran país, al mismo tiempo que se prestan nuevas posiciones laborales y se pone en marcha una tecnología que termina beneficiando al pueblo. Se trata de algo más que proponer una nueva industria estatal, pues es un espacio por el que bien puede transitar el empresario privado cuando se le ofrecen expectativas y reglas estables. Veamos lo que aconteció en España en esta materia. A comienzos de los ´80 el Ejército del Aire lanzó el programa FACA (Futuro Avión de Combate y Ataque) que se concretó con la adquisición de una cantidad de F-18 A/B a USA. Ese contrato implicó el otorgamiento de compensaciones industriales de la entonces MacDonnell-Douglas que procesaría la Dirección General de Armamento y Material (Ministerio de Defensa, MD.); en los 12 años de vigilancia, ese convenio devolvió u$s 1.800 M a la industria española, suma equivalente a la "gastada" en la adquisición de las aeronaves, de los que el 41% fue al campo de la defensa y el 59% a diversos sectores productivos civiles6. Para supervisar dicho convenio, el MD creó la Gerencia de Cooperación Industrial. El desarrollo del acuerdo implicó la transferencia de tecnología que aumentó sustancialmente la aptitud industrial doméstica y luego posibilitó su participación en el programa europeo EF-2000 Typhoon y el A400M. Hoy, la industria española del ramo tiene una fuerte inserción después de su integración con el gigante continental EADS. El contrato fijaba compensaciones de cuatro categorías: sobre los 72 EF-18 comprados; sobre la producción mundial del F-18; y otras dos referidas a exportaciones españolas, inversiones locales y turismo. El 17% del convenio se destinaba al sistema F-18; 40% cubría la trasferencia de tecnología general de avanzada. Tales cifras correspondían a valores mínimos. La puesta en marcha del contrato implicó la intervención de 426 firmas españolas en el FACA, donde el sector de la defensa retuvo el 37% de las transacciones y el sector civil (químico, sidero-metalúrgico, alimentación y electrónica, entre otros) el 63% remanente. Este último campo recibió compensaciones por u$s 1.326 M pero, más importante aún, permitió el ingreso de la industria autóctona en el soñado mercado USA y Canadá, habitualmente restringido para las importaciones de alto valor agregado. Lo destacable es que en este sector se dedicó el 8,5% de los ingresos a la formación de personal y 8% a proyectos de inversión y trasferencia de tecnología7. En el campo de la defensa, la compensación se aplicó a la fabricación de componentes, equipos de apoyo, desarrollo del mantenimiento y logística del sistema F-18. Eso permitió que el Ejército del Aire pudiera independizarse del aporte técnico de la Us Navy. Las nuevas tecnologías aeronáuticas facilitaron la incorporación española a la aviónica y el control de calidad, que fue ampliada a la franja civil como todos los beneficios que ello generó para la sociedad en general. Este programa de gran envergadura fue el primero de su tipo en la esfera de la defensa y sirvió de modelo para llevar la industria local a niveles nunca antes alcanzados. Tal capacitación hizo que España dejara de ser un país meramente receptor para ocupar una interesante posición en el mercado mundial de proveedores de tecnología moderna. El FACA sirvió de modelo para otros programas industriales de gran vuelo y llegaron a firmarse 166 acuerdos de cooperación y compensaciones que significaron para las empresas nacionales exportaciones por un monto de 362.943.261.987 pesetas de 19998. Todos los convenios fueron supervisados por la Gerencia de Cooperación Industrial. El panorama argentino La Argentina de los ´90 soportó una serie de cambios económicos de distintos signos. La Ley de Convertibilidad eliminó la hiperinflación y se pudo hacer planes de inversión predecibles a partir de reglas estables, con las cuales los empresarios aprovecharon para renovar o aumentar sus bienes de producción. Pero la valorización del dólar-peso trabó las exportaciones, especialmente de las pequeñas firmas, debido al encarecimiento local del crédito y los precios relativos favorecieron la importación que tenía tasas muy bajas de ingreso. Las corporaciones más grandes tuvieron acceso a los préstamos de la banca exterior a costos mucho más bajos. Estas condiciones alteraron la competitividad nacional y se produjo un cierre masivo de compañías cuyos precios no podían competir con los productos importados. Las empresas que lograban buenas ganancias privilegiaban al mercado financiero en lugar de la reinversión expansiva o las giraban al exterior con escaso control oficial. Ya hemos visto el descenso que sufrió la competitividad del país según el informe de la ONUDI9 a pesar de los años de crecimiento de la economía en la década de los ´90. El índice se forma midiendo la capacitación popular, la inversión privada extranjera pre cita (IED), inversión privada en investigación y desarrollo (I+D), derechos de patentes por habitante y la infraestructura. En el primer rubro, la Argentina ocupa el puesto 25 (técnico industriales por cantidad de habitantes, 5ª en 1985); posición 31 en I+D; 24 en IED; primera en Latinoamérica y 29 en el mundo respecto de patentes y 38 en infraestructura, por debajo del Uruguay. Otros índices reveladores señalan que estamos en la 6ª posición entre los estados en desarrollo como productor de valor agregado (5ª en 1985), pero no figuramos entre los diez mayores exportadores de ese mismo grupo. Asimismo, la Argentina cayó del nivel 39 (1985) al 41 en porcentaje de tecnología media y alta sobre el total de la producción nacional, y del 36 al 37 entre los exportadores de esos productos, donde Brasil está en el lugar 13. Además, se produjo una importante transferencia de la propiedad de grandes firmas a capitales foráneos, según informes de 1999 del INDEC10. Entre las 500 empresas mayores, 306 son internacionales (255 en 1995), y esas sociedades realizan el 26,3% de la producción con valor agregado (25,8% en 1995), exportan el 67,8% (25,8% en 1995) y efectúan el 21,3% de la inversión bruta fija (26,2% en 1995). De ese grupo de empresas, 249 (49,8%) están controladas por inversores extranjeros, producen casi el 50% de las 500 fábricas de mayor tamaño, abarcan el 71% del valor agregado, el 68,9% de la inversión bruta fija, el 50,3% del total de la ocupación, el 56,2% de los salarios, el 64,8% de la exportación y el 78,2% de la importación, con lo que su participación en la balanza comercial es determinante. Aunque el informe no hace referencia al endeudamiento, se puede afirmar que la mayor parte ha sido negociado en el exterior. Tampoco se poseen datos sobre cuánto de estos créditos fueron acordados por las casas matrices, sociedades controladas como una forma de eludir impuestos y girar divisas. En cuanto a las 194 empresas de capital nacional (38,8%), producen el 24,9% del total de las grandes y el 20,7% del valor agregado, ocupan el 39,9% de la mano de obra, abonan el 34,4% de la masa salarial, exportan el 24,2%, importan el 15,5% e invierten el 10,2% de sus utilidades. Las empresas que fueron privatizadas -la mayoría adquirida por extranjeros- corresponden al 19,8% de las 500 grandes, pero producen el 30,6% del total y el 39,4% del valor agregado, emplean el 19,5% de la masa laboral, abonan el 22,6% de los salarios y generan el 68,5% de las utilidades, por lo que su rentabilidad es 2,6% veces superior a las restantes. Las pequeñas y medianas industrias (PYMIS) que ocupan entre 11 y 200 dependientes y facturan por debajo de los $20 M anuales, representan el 50% de la industria. En promedio ocupan 35 individuos y facturan $2,3 M. Las de mayor producción se concentran en la Capital Federal, Santa Fe, Córdoba. El 92% de lo producido está destinado al mercado interno y se exporta el remanente11. Considerando el período 1991-96, el de mayor expansión económica, el 90% de las PYMIS hizo inversiones y el 63% aumentó su especialización, pero por lo menos la mitad carece de experiencia exportadora y aquéllas que la tienen se refieren al MERCOSUR (60% agregando a Chile.) Estas compañías disponen de una baja cantidad de personal técnico respecto de sus similares de países industrializados y por sus características sólo tienen acceso al crédito escaso y caro. El financiamiento en el período considerado fue mayoritariamente obtenido de los proveedores y se invirtieron las utilidades. No obstante, aún necesitan incorporar bienes de capital, informatización, remodelación de las instalaciones y dar prioridad a la certificación de la calidad, donde solamente un 4% cuenta con reconocimiento ISO.12 Sin embargo, entre 1996-97 registraron un importante aumento de productividad del 4 al 7%, superior a las grandes, y elevaron la ocupación de personal un 6% anual hasta abril de 9813. En I+D y entrenamiento (1994-97) el 86% de la PYMIS intentó introducir innovaciones con una inversión del 2% de las ventas totales y dedicando en parte iguales un 35% de ese monto a mejorar productos y procesos, mientras que únicamente el 25% se destinó a entidades externas como el INTI, universidades y centros especializados14. La Defensa, oportunidad para la Industria Nacional Aunque nunca se trató la Ley de Producción para la Defensa, en años posteriores a la promulgación de la Ley Nº 23.554, hubo tres proyectos: Subsecretaria de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (1993); diputado Antonio Berhongaray (1994) y Universidad del Salvador (Centro de Aplicaciones Tecnológicas, 1994). El último era el más coherente y realista por tener en cuenta la situación nacional dentro del contexto internacional del momento. Luego, el 3 de abril de 1998, fue promulgada la Ley Nº 24.948, Reestructuración de las FF.AA., que determinó que en un plazo no superior a tres meses el MD propusiera al PEN la convocatoria del CODENA, "a los efectos que cumpla con los cometidos fijados por la Ley Nº 23.554, Defensa Nacional"15, pero esa disposición sigue sin cumplirse. Además, la nueva ley contemplaba una serie de pautas en cuanto al equipamiento militar, como la recuperación, modernización y adquisición de nuevos sistemas y materiales16, la incorporación de sistemas de armas que incluyan la trasferencia de la tecnología involucrada17 y, sobre la producción para la defensa, sugería estimular el interés privado, impulsar la investigación de tecnologías duales y la asociación con otros países18. En cumplimiento de esta ley se organizaron grupos de trabajo con la participación de las fuerzas, el EMCFFAA y el MD. Al Grupo 10 se le adjudicó la tarea de redactar un proyecto de producción para la defensa, el cual fue entregado en 1999. El material de apoyo fue el proyecto de la Universidad del Salvador y el documento fue presentado en la Cámara Baja por el diputado Juan M. Casella, pero lamentablemente no mereció la atención del cuerpo. No obstante, el EMCFFAA fue un foro permanente de discusión y análisis de las posibilidades de cooperación en esta materia entre entidades públicas y privadas. Las convocatorias se hicieron utilizando las ediciones 2000 y 2001 del Simposio de Investigación y Producción para la Defensa (SINPRODE) con una amplia respuesta de las empresas pequeñas, cámaras, asociaciones profesionales y empresarias, universidades, bancos y organizaciones oficiales. Los auspiciosos resultados se reflejaron en las exposiciones de los panelistas, pero principalmente en las conclusiones presentadas por las tres Mesas de Trabajo del SINPRODE 200119. Si nos preguntamos por qué ese tema despertó un interés tan inusual y mayor del esperado, la respuesta debe ser buscada en la trascendencia que tiene el sector de la defensa en el campo político, económico y social del país. En esa franja se involucran prácticamente todas las ramas productivas y para dimensionar el alcance del mercado interno, podemos partir de la Ley de Reestructuración de las FF.AA., donde en el Art. 19 explicita los pasos a seguir: primero, recuperar el material existente; segundo, modernizarlo y, por último, agregar material nuevo. En los dos primeros pasos habría que evaluar la vida útil remanente de cada sistema para determinar su conservación, actualización o reemplazo, mientras que en el últimos habría que negociar la adquisición en función de las transferencia de tecnología y compensaciones que ofreciera el vendedor. La misma norma legal se refiere a la forma general de financiar las decisiones y el detalle queda plasmado en el Art. 27 que prevé un incremento presupuestario quinquenal del 15% a partir de 1999 y sobre las base del presupuesto 1996 que estaba fijado en $3.504 M. No olvidar que ese monto, en aquel momento, era equivalente al precio dólar. A ello se sumarían alrededor de $1.000 M a recaudar por la venta de bienes no utilizados (Art. 29), pero si esa cifra no fuera alcanzada se completaría con crédito público. El EMCFFAA y las fuerzas presentaron al MD un Plan Director Estratégico Conjunto (PDEC) para el reequipamiento de las FF.AA. ejecutable a lo largo de una década, más un Plan de Obtención, Modernización y Recuperación de Vehículos (POMRV) con una duración de 15 años, donde se contemplaban las variantes indicadas por la ley y una intervención de las PYMIS. Los antecedentes de esos planes eran el rediseño del poder militar, las tareas de apoyo a la comunidad en caso de desastre y el mantenimiento de la paz bajo control de la ONU20. Esta previsiones ofrecían un nuevo y atractivo mercado para el desempeño de la industria doméstica. Producción para la defensa en la economía Hablar de aumentar el presupuesto para la defensa nacional en estos momentos sería ofensivo para una sociedad martirizada por el hambre y marginación. El ciudadano deprimido podría preguntarse ¿por qué darle a las FF.AA. los escasos recursos disponibles cuando hay una imperiosa necesidad de asistencia social y educación? La respuesta es que esos fondos destinados a la producción tendrían un efecto multiplicador que concurriría a mejorar la demanda de mano de obra, la creación de trabajo genuino y, en último término, al crecimiento de la economía. Esa es la manera más efectiva de ganarle a la crisis. Es por eso que el Gobierno debiera orientar los recursos disponibles a aquellas áreas que ayuden a reactivar la economía con trascendencia social, la obra pública y las inversiones multiplicadoras. Recordemos que el presupuesto de la defensa no constituye un gasto sino una inversión y cuando se habla de los créditos que el Estado otorga al MD, nos referimos al dinero que se utiliza para abonar bienes y servicios que demanda la defensa nacional, una exigencia constitucional. Hemos visto como los ciudadanos reclaman la intervención de las FF.AA. cuando hay desastres naturales y situaciones que ponen en riesgo su seguridad, pero los servicios armados sólo pueden intervenir si cuentan con los medios que el Estado debe proveerles. Ya hemos visto como un programa militar español tuvo repercusiones permanentes en la economía y modernidad de ese Estado europeo. ¿Por qué en la Argentina no puede suceder algo semejante? Para evaluar la influencia de los planes citados en el contexto socio-económico nacional hay que analizar tres aspectos: primero, las ramas industriales que se comprometerán; segundo, la magnitud del mercado y tercero, calcular la participación en la economía y su repercusión en la sociedad. Las actividades industriales implicadas en la producción se pueden agrupar en tres ramas: productoras de bienes de consumo y prestadoras de servicios. Los organismos, instituciones y empresas dedicadas a la I+D merecen un tratamiento especial. Las entidades que operan en el primer grupo son las que ofrecen armamento, vehículos técnicos y especiales, material naval con sus partes y accesorios, módulos y contenedores, material aéreo con sus partes y accesorios, entre otros productos. Además del complejo de Fabricaciones Militares, el sector incluye la industria automotriz con sus innumerables abastecedores, las especialidades metal y electromecánica, la electrónica en todas sus vertientes, caucho, astilleros, instrumental de precisión, máquinas herramientas, maderas, la construcción y sus cadenas de proveedores. El segundo sector comprende la industria textil, neumáticos, química y petroquímica, combustibles y derivados, alimentación y al igual que en el caso previo, su cadena de abastecedores. En tercer lugar aparecen los proveedores de software, ingeniería en todas sus variantes, consultorías, mantenimiento, servicios logísticos, energía, gas, comunicaciones, finanzas y otros servicios públicos complementarios. Este detalle no intenta ser total; solamente desea mencionar las principales ramas que tienen alguna relación con la industria para la defensa. Según sea el sistema a demandar, se presentarán uno o más oferentes principales y un puñado de subcontratistas difícil de estimar para la diversidad de programas que se pueden encadenar. Pero no se puede avanzar sin considerar la dimensión del mercado argentino. Los datos extra oficiales indican que existirían cerca de 71.800 efectivos de todas las categorías en las FF.AA., unos 17.000 en la Gendarmería Nacional, 13.000 en la Prefectura Naval y 22.000 en la Policía Federal, cuya sumatoria alcanza a 123.800 plazas21, ello sin tomar en cuenta las policías provinciales que agregaría algunos millares más a la cifra previa. En el solo ámbito del vestuario se configura una importante y variada demanda representada por uniformes de invierno, verano, montaña, monte, desierto, clima frío, equipos técnicos y especiales, sin olvidar el importante complemento que significan los tipos de calzado. Tampoco podemos dejar de lado los accesorios que requieren los distintos usuarios, como correaje, conjuntos de supervivencia, sanidad, comunicaciones, visión nocturna e informática, entre otros. El personal militar, de seguridad y policial cumple programas de entrenamiento para lo cual necesita racionamiento de combate, carpas, bolsas de dormir, herramientas y elementos de la más diversas especies. La infraestructura existente en este campo es de una gran variedad y dimensión, implicando cuarteles, hangares, pistas, depósitos, arsenales, hospitales, laboratorios, diques, instalaciones eléctricas, de combustibles, gas y comunicaciones. El PDEC es un documento donde el EMCFFAA diseñó el equipamiento y modernización, contemplando las propuestas de cada una de las fuerzas. Un importante objetivo de este plan es evitar las superposiciones y racionalizar cuidadosamente los limitados recursos que se pondrían a disposición con la aplicación cierta de la Ley de Reorganización de las FF.AA. Por eso resumimos sus aspectos esenciales en la máxima satisfacción posible de las expectativas de cada fuerza con la cooperación de la industria local y la tecnología dual aportada por los centros de la defensa y otros institucionales; el cumplimiento paralelo del POMRV y asignación de contratos dando preferencia a la industria argentina. Eso permitiría crear una plataforma tecnológica de apoyo a la defensa, una mejor base logística y, simultáneamente, dinamizar la actividad industrial doméstica tan vapuleada en los últimos años. Este plan fue realizado en función de algunas pautas que sintetizamos así: coordinación, integración y fijación de prioridad de los requerimientos; ejecución mediante un agrupamiento modular del contenido en un lapso de 10 años en dos períodos quinquenales adaptados a los recursos; revisión anual del progreso y las tendencias tecnológicas; análisis de la contribución industrial local; apoyo de I+D; y consideración de una producción en escala, inclusive con proyección regional. En una primera aproximación, en ese plan se invertirían $2.340 M durante una década, o sea, un aporte regular de $234 M anuales22. Con el POMRV se persigue el beneficio de la economía de escala, estandarizando los tipos de vehículos tanto como sea posible. De esta manera se busca abaratar la gestión logística, lograr el máximo aporte de la industria automotriz nacional y llevar a cobo una renovación programada de los vehículos. El plan clasifica el material automotor en dos grupos: los empleados habitualmente en campaña (tácticos o de combate) y los usados con fines administrativos. Dentro del primer grupo podemos citar los blindados livianos a rueda tipo Pandur y ATP155, las plataformas de recuperación, lanzadores de cohetes, vehículos anfibios, trasportes de personal, material, talleres rodantes y montacargas. Son considerados administrativos los de carga, cualquiera sea su categoría, autobombas, ómnibus, autoelevadores, tractores, semirremolques, especiales, barredoras, motocicletas, cisternas y transportadores de tanques. Este programa igualmente contempla la recuperación de los blindados livianos AML Panhard 90, TAM, SK 105, M-113, anfibios LARC 5, tractores de 35 y 40 tn, camiones de 2,5 a 5 tn y otros vehículos administrativos. Los 15 años que tiene de duración esta previsión con una inversión estimada en $ 1.308 M abarca tres quinquenios. En el primero comenzaría la recuperación de vehículos en mejor estado pero también se prevé incorporar nuevas unidades por calos de $ 561 millones23. Estas descripciones nos dejan imaginar el impacto que produciría en la industria autóctona una inversión de esta magnitud, distribuida ordenadamente en años sucesivos, en momentos en que las empresas, sobre todo las PYMES, tratan de emerger de la depresión más profunda que soportó la Argentina. ¿Cuántos puestos nuevos de trabajo se generarían en una sociedad que registra un 22% de desocupación? Para delinear una respuesta se puede tomar en cuenta la Matriz Insumo-Producto Argentina 1997 (MIP97) del INDEC que permite cuantificar el efecto multiplicador que la inversión o gasto genera en una determinada actividad productiva. Este año fue el último que registró un crecimiento económico con indicadores estables y a partir de 1998 la Argentina ingresó en la recesión que recién a fines del 2002 comenzó a diluirse lentamente. La MIP 97 consigna 195 ítems correspondientes a productos y servicios de 124 actividades relacionadas. Con un cálculo basado en proyecciones estadísticas, la matriz determina para cada monto que se destina a la adquisición de bienes producidos en una actividad qué cantidad es participada por las otras 123 restantes. Por esa vía se puede estimar cuál es el valor global de la producción total en las 124 actividades consideradas, la cantidad de puestos de trabajo que se generan, el valor agregado, beneficio empresario, salarios abonados, la recaudación tributaria libre de subsidios y excepciones sin tener en cuenta el impuesto al valor agregado, ganancias, ingresos brutos y cargas sociales. Si se toma el monto correspondiente al primer año de inversión del PDEC y el POMRV, se traduce a valores de mayo de 2002, se le adiciona el gasto en vestuario, racionamiento durante ejercicios, gastos operativos y de funcionamiento, mantenimiento del material recuperado y modernizado ese año, hubiera significado al Estado un aporte estimado de $ 733 M. Esa cifra no hubiera afectado la ayuda social, salud o educación pues hubiera tenido las siguientes proyecciones: 1,71% del presupuesto 2002 y 2% del total de la inversión prevista en ese instrumento fiscal; 1,35% de la recaudación tributaria; se hubieran creado 26.618 nuevos puestos laborales, y se hubiera inyectado $ 471M en el circuito del ahorro, inversión y consumo determinados por la suma de los beneficios empresarios libres de impuestos nacionales y de los salarios abonados. La recuperación y modernización del material serviría para que las empresas pudieran incorporar tecnologías, métodos y estándares de calidad actualizados que aumentarían su productividad. La trasferencia tecnológica puede llegar de corporaciones extranjeras y de fuentes nacionales, tales como CITEFA, el Servicio Naval de Investigación y Desarrollo (ARA), la Escuela Superior Técnica (EA), la Dirección de Investigación y Desarrollo y el Instituto Universitario Aeronáutico, ambos de la FAA, y de instituciones civiles, aunque la participación de estas organizaciones en la defensa es algo nuevo que requiere algunos incentivos. Estos pocos índices ofrecen una versión de cómo puede dinamizarse en poco tiempo el mercado, haciendo inversiones oportunas, relativamente modestas y a las que se debieran sumar la infraestructura y la I+D. Al mercado representado por las FF.AA. y de seguridad, no hay que excluir el interés de las policías, servicios penitenciarios y otra larga lista de usuarios potenciales que engrosarían ese nicho. El futuro desafío El economista Paul Krugman manifestó en The New York Times "…para levantar la economía, la Fed no necesita recuperar las inversiones empresarias. Cualquier aumento de demanda bastará…"24 . El argentino Aldo Ferrer, en Clarín, hizo notar que "…descansa en el aumento de la demanda agregada de bienes y servicios…"25. Siendo la demanda la promotora de la reactivación económica, hay que evaluar con atención esta propuesta que no es un simple incremento del gasto público que pesaría sobre el déficit presupuestario. Se trata de un incentivo para la producción de bienes y servicios con destino al mercado interno y eventualmente la exportación. Para eso contamos con capacidad instalada y mano de obra que se pueden poner en movimiento tan pronto como se reactive la demanda. Si además agregamos un tipo de cambio competitivo para ubicar la producción autóctona en el exterior, y fuerzas militares y de seguridad que requieren una urgente modernización y equipamiento para afrontar la contribución argentina en el marco internacional, podemos generar el mercado apropiado para el desarrollo industrial al que nos referimos. Hay un escenario doméstico donde la producción para la defensa –un mercado que ha sido tradicionalmente importador- puede sustituir parcialmente a los sistemas de origen foráneo. Al mismo tiempo se constituiría en un agente expansivo de la demanda, la producción, el empleo y la recaudación impositiva. Como vimos, la oferta puede responder al incremento de la demanda sin causar presiones adicionales sobre los precios, mientras que eleva el ingreso tributario que compensaría con creces la inversión estatal por la reactivación económica multiplicada que arrastra. El Ministerio de Producción, junto a sus pares provinciales, definió un Plan Estratégico Productivo Nacional (PEPN)26, que prevé acciones sectoriales para resolver los problemas de corto, medio y largo plazo en el agro, la industria y la minería, poniendo en marcha la producción 97 ítems seleccionados que representan el 72% del universo exportable. Tanto el PDEC como el POMRV debieran ser incluidos en el PEPN dadas sus implicancias económicas y sociales, la trascendencia de su valor agregado y la tecnología usada, que además puede tener otras aplicaciones paralelas. Pero no hay que circunscribirse sólo al mercado interno. En la región hay países que pueden abrirse a la exportación nacional para la defensa como en tiempos pasados y evidentemente ese enfoque no se debe perder de vista. No necesariamente hay que competir con sistemas similares a los producidos en otros estados, sino que pueden gestarse programas complementarios y aprovechar los nichos donde la competencia de los grandes productores estuviese ausente. En el ámbito del MERCOSUR, están previstos los acuerdos cooperativos en el campo de la defensa con Brasil. Asimismo, el sector de la defensa chileno ha dado muestras de interés en emprendimientos binacionales27. Teniendo en cuenta la relevancia de esta clase de programas, la intervención del PEN y del Poder Legislativo son inevitables. Es prioritario el trámite de promulgación de una ley marco de producción para la defensa con pautas claras, simples, realistas, adecuadas al potencial industrial del país, que abra las puertas a la participación privada incluyendo las PYMES (caso español), universidades, centros de I+D oficiales y privados, y la obligatoriedad de negociar compensaciones, transferencias tecnológicas y cooperación industrial durante la adquisición de sistemas avanzados. A continuación, hay que convertir a Fabricaciones Militares en sociedad anónima mixta con mayoría estatal y participación privada, regida por La ley Nº 19550, Sociedades Comerciales. Ese paso permitiría la creación de un centro integrado de producción y venta con toda la flexibilidad, atribuciones y responsabilidades de una empresa civil en manos de un directorio idóneo que debería presentar resultados positivos para mantenerse en el cargo como en cualquier empresa28. Naturalmente, el PDEC y el POMRV, abarcando las necesidades por todos los cuerpos relacionados con la defensa y la seguridad popular, deben ser insertados en el Programa de Inversión Pública Nacional (PIPN) y la Ley Nº 24948, Reestructuración de las FF.AA., finalmente debe tener vigencia efectiva en todos sus términos. Por último, hay que adecuar un sistema de contrataciones del MD y de las FF.AA. a los efectos de posibilitar la gestión de las adquisiciones de modo similar al empleado por el Department of Defense (USA) y la EU. En todo este vasto proyecto, el problema financiero tiene un peso especial, pues habría que realizar una reasignación de los recursos presupuestarios con una fuerte decisión política para no terminar en los acostumbrados recortes o no-cubrimiento de los programas. Complementariamente, es indispensable crear fuentes de financiamiento a baja tasas para favorecer la corriente exportadora o de otra manera no habrá ventas externas. Los pagos deben ser contra entrega en estos rubros, excepto en algún caso de emergencia. En este sentido es importante que el Gobierno analice las ventajas de desarrollar la industria local con todos los beneficios directos e indirectos que ello significa, sobre las desventajas de desviar fondos hacia otros gastos que se agotan en la simple consumición sin reportar crecimiento alguno. Una actitud firme y clara hacia el desarrollo económico inspirará mayor confianza entre ahorristas e inversores, promoviendo el retorno del dinero al circuito productivo. De otra manera se desviará hacia el sector financiero interno o externo, o hacia las cajas de seguridad. Las necesidades de la defensa crean una demanda estable en el mercado y ofrecen un panorama concreto para los inversores. Los programas de adquisición son generalmente modulares lo cual les permite un cumplimiento por etapas y un planeamiento industrial muy anticipado. Esas proyecciones entusiasman a los empresarios porque facilita la previsión en el largo plazo, puede armar su red de proveedores y hasta pueden explorar la apertura de una corriente exportadora. Como dijo el Dr. Aliberti29 "plantear oportunidades de negocio precisa brindar un horizonte suficiente para el planeamiento empresario que habilite el desarrollo de proveedores y, si la formación del pensamiento es sólida y la voluntad política es estable, podemos ser creativos del futuro". El PDEC propuesto por las FF.AA. es una oportunidad de negocio con un horizonte estable y facilita la programación de la actividad hacia el futuro. Desde luego, el funcionamiento de la producción para la defensa no es una panacea para la situación que vive nuestro país, pero es un importante proyecto de reactivación de la industria doméstica enmarcada por la legislación nacional. Tanto el PDEC como el POMRV son viables y pueden funcionar con los recursos a nuestro alcance, por lo cual responden a lo sostenido por el Dr. Aldo Ferrer30. La legislación relativa asigna deberes y responsabilidades a gobernantes y gobernados, teniendo en cuenta que la defensa se una obligación de la comunidad. Además, dentro de este concepto constitucional se incluye el mantenimiento del poder militar para apoyar la política externa del Estado, lo cual exige dotarlo con los recursos humanos, materiales y entretenimiento para garantizar su empeñamiento en tiempo y lugar a órdenes del PEN. Aquí viene al caso un pensamiento del Dr. Estanislao Cevallos, "no es buena política dejarse sorprender por la guerra sin plan, sin armas, sin dinero y sin crédito". Notas: 1. Raúl Pirez Apolonia, Diccionario de Economía, ESGA, Buenos Aires, 1981, p. 123. 2. Dr. Juan M. Casella, Investigación y Desarrollo Para la Defensa Nacional, panel, Jornadas Sobre la Defensa Nacional Para el Siglo XXI, Universidad de Buenos Aires-Escuela de Guerra Naval, Buenos Aires, 21 Set.99, versión taquigráfica, p.2. 3. La Nación, Grandes Empresas en la Argentina, 1999, informe del INDEC, 29 Nov.01. 4. Alejandro Rebossi, El País Pierde Competitividad Industrial, La Nación, 26 Abr.02. 5. Marcelo Paladino y otros. Informe de la Competitividad Argentina 2000, Fronteras del Management, IAE, Escuela de Dirección y Negocios, Año XVIII Nº 3, Oct.00. 6. Alfredo Florensa de Medina, Finaliza el Programa de Compensaciones del EF-18, Revista Española de Defensa Nº 105, Madrid, Nov.96, p.40. 7. Ibid., p. 42. 8. MD, Quince Años de Cooperación Industrial en el Ambito de la Defensa, Madrid, 2000, p.275. 9. A. Rabossio, Op. CIt. 10. La Nación On Line, Aumentó la Extranjerización Entre las Grandes Empresas, 29 Nov.01, Sec. Economía. 11. Observatorio Permanente de las PYMIS Argentinas, Informe a las Empresas Sobre el Resultado de la Primera Encuesta Estructural, Instituto Para el Desarrollo Industrial de la UIA, Buenos Aires, Oct.97, pp.7, 11. 12. Ibid., pp. 13, 14. 13. Observatorio Permanente de las PYMIS Argentinas, Informe a las Empresas Sobre el Resultado de la Segunda Encuesta Estructural, Instituto Para el Desarrollo Industrial de la UIA, Buenos Aires, Nov.98, pp.10, 11. 14. Ibid., p. 11. 15. Ley 24.948, Art. 33, Inc. a), Ap. 6, textual. 16. Ibid., Art. 19. 17. Ibid., Art. 20. 18. Ibid., Art. 21. 19. SINPRODE 2001, CD con las Memorias del Segundo Simposio de Investigación y Producción Para la Defensa, conclusiones, Buenos Aires, Set.01. 20. SINPRODE 2001, Jefe de Logística, EMCFFA,, exposición, CD con las Memorias del Segundo Simposio de Investigación y Producción Para la Defensa, Buenos Aires, Set.01. 21. The World Defence Almanac 2001-02, Ed. Mönch Publishing Group, Bonn, Ene.02. 22. Valores a Oct.01 en pesos. 23. Ibid. 24. Paul Krugman, La Economía se Reactiva Sobre Todo con Demanda, Clarín, Buenos Aires, 17 Ago.01, S.S. Simonetti, Traductor, The New York Times. 25. Dr. Aldo Ferrer, El Camino Para el Crecimiento, Clarín, Buenos Aires, 19 Mar.02. 26. La Nación, Buenos Aires, 02 May.02. 27. SINPRODE 2001, p.20. 28. Ing. Julio E. Miravé, La Trasformación de Fabricaciones Militares, CD con las Memorias del Segundo Simposio de Investigación y Producción Para la Defensa, Buenos Aires, Set.01. 29. Dr. Carlos A Aliberti, La Diferencia Entre Ser Gestores de Coyuntura o Hacedores de Futuro, Buenos Aires, 05 Oct.00. 30. Dr. Aldo Ferrer, Op. Cit.